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Kin-man Chan

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官商勾結難查找 瓜田李下易生疑

Posted by chankinman 於 十月 31, 2006

今年施政報告的一大特色,是在政治上化被動為主動。當社會對官商勾結吵得沸沸揚揚時,報告表示堅決反對官商勾結,徹底杜絕利益輸送。但其後特首卻否認有官商勾結,亦無提出具體對策,更拒絕回應議員要求成立調查委員會一事。

究竟香港有沒有「官商勾結」﹖要回答這問題,首先要弄清它的意思。官商勾結的第一種意思,可廣義理解為政府政策向商界利益傾斜,為了保障資本家的利潤,不惜犧牲其他群體的利益。第二種意思,是指個別官員徇私瀆職,利用公共權力在制訂或推行政策時,令個別企業得到額外的好處,而企業亦透過種種方式回報這些官員。

第一種官商勾結早被港人詬病,但第二種卻是回歸後出現的嚴厲指控。

引入競爭

從學理上來說,官商勾結一直是左翼學者探討的問題。馬克思學說中或者把資本主義社會的政府視為資本家的鎮壓工具,用來維持生產秩序﹔或者視之為一種依附於經濟領域的「表象」,呈現階級的矛盾。當代一些左翼學者的研究(如C. Wright Mills的《The Power Elite》),指出美國的政治、軍事、經濟均掌握在小撮精英手中,而這批精英無論在家族背景、教育、社交圈子等都有千絲萬縷的關係,從而推論「官商勾結」。這種思路從「胡仙事件」中,傳媒披露董建華多年來出任《星島》的非執行董事﹔數碼港事件中,談論董家與李家過往的交情與生意來往,暗示特首利用公權偏幫某些商人或財團。

這種分析的進路雖然有相當感染力,但未免流於粗疏,難以精確地說明資本家如何操縱政府的運作。特別在馬克思學派當中,亦有不少研究(如Theda Skocpol的《States and Social Revolutions》)指出政府有其相對自主性(relative autonomy),為了自身的利益(如維護政權)和社會穩定,有時亦會與既得利益階層有衝突。此外,自由派學者亦透過嚴謹的實證方法,發現美國其實是一個多元的民主社會,沒有任何一種勢力足以操控政策的制訂過程。例如Robert Dahl在《Who Governs﹖》一書,透過詳細研究紐黑文市的社區重建和教育改革的過程,展示不同群體均有機會影響政策結果。可惜是香港缺乏一些可類比的政策研究,幫助我們剖析政府與財團的關係。

在有限的資料下,筆者同意前中央政策組首席顧問顧汝德最近出版的新書《Uneasy Partners》的分析,他認為香港在一些與世界緊密互動的行業——出口導向的製造業和金融服務業——存在劇烈的競爭。但在內部市場,如銀行業、地產、電力、碼頭等,存在不少壟斷和「卡特爾」情況,政府卻以自由經濟為由坐視不理。較為例外的,是近年政府在電訊與廣播的取態。以電訊業為例,自1995年起大東電報局的壟斷地位逐漸被新的電訊條例所打破,即使其後易手成為華資企業,新的競爭政策亦無偏幫電訊盈科或和記電訊等李氏家族的企業,第二種「官商勾結」並無出現。但顧汝德卻批評政府並無運用電訊行業的經驗,進一步在其他領域打破壟斷。最後他總結說﹕「政府疏於對付大企業在主要行業聯手抑壓競爭,是香港生活裏一大基本矛盾。政府政策公然向工商界傾斜,而大眾利益變成次要考慮。」(第5頁)

嚴格監管官員利益衝突

研究官商勾結之難,不單是要有充分的資料說明財團如何影響政府的決策,更難的是要分析政府不採取一些行動時,亦可能是官商勾結的結果。P. Bachrach和M. Baratz的《The Two Faces of Power》一文,便指出權力可以從「議題設定」(agenda setting)中表現出來。財團往往有許多渠道私底下與政府討價還價,如果在政府提出的施政方針之前,已經迫使政府放棄某些議題(大財團對公平競爭法表示憂慮會否令政府不敢就此諮詢公眾﹖),在香港行政主導的體制下,Robert Dahl倡議的決策過程研究,根本就看不見財團對政府的影響。

既然要查找官商勾結並不容易,何以社會為此弄得民怨沸騰﹖一方面,殖民時期港英對財團政策傾斜甚為明顯,已令人有第一種官商勾結之想。回歸之後實行商人治港,特首與財團千絲萬縷的關係,令他失去過往港督的超然地位。而高官退休後急忙投身大財團,進一步破壞公職人員維護公眾利益的形象。加上幾件令公眾利益受損的決定,市民對政府失卻信任,漸漸認定有第二種官商勾結的出現。因此,曾蔭權(相關新聞 – 網站)力主西九單一招標或許是出於無私的動機,但瓜田李下,難免引起非議。政府要徹底「洗脫罪名」,必須切實在出現壟斷的行業引入競爭,並對官員利益衝突有更嚴格的監管,否則難以重建市民的信心。

延伸閱讀

  1. C. Wright Mills,《The Power Elite》
  2. Theda Skocpol,《States and Social Revolutions》
  3. Robert Dahl,《Who Governs﹖》
  4. Leo Goodstadt(顧汝德),《Uneasy Partners》

明報‧2005年1月26日

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