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Kin-man Chan

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民主派加入行會意義何在?

Posted by chankinman 於 十月 31, 2006

  曾蔭權邀請前民主黨副主席、現新力量網絡主席張炳良加入行政會議。消息傳出,民主派大潑冷水,有認為張只會當政治花瓶、有認為無助政府於立法會「箍票」、有要求他向市民解釋可以發揮的作用。

要張炳良解釋入行會的作用,便先要看行政會議在整個政治架構的角色。由港英時期至今,行會成員都要遵守保密和集體負責制,倣如內閣。但事實上,殖民地政府的重大政治方向須聽命於倫敦,社會經濟政策或由港督親自推動(如麥理浩),或由各政府部門醞釀。特別是八十年代後港督忙於處理香港前途問題,高級公務員已成為制訂和推銷政策的主力而變得政治化。以兼職身份出任行政局成員的社會精英,最多是為政策把關,實質是憑藉他們的社會地位提高政府的認受性。

董建華上台後推出一連串房屋、教育、科技政策,均未經政府內部詳細研究和論證,一下子將政策主導權收回,打亂了高官的政策角色,亦令政務司司長的位置變得尷尬。這種局面至董建華推行高官問責制後更趨複雜,行政會議內有政治任命的官員、有「執政聯盟」的政黨代表,亦有社會人士。究竟政策主要由個別政策局長與行政長官拍板,或是要在行政會議上集體制訂?如果是集體制訂,是否表示政策必須得到執政聯盟的政黨同意?行會內的少數社會人士又扮演什麼角色,是代表中央監督特區政府的工作嗎?從觀察所得,局長均各自為政,政黨亦抱怨政策出台前未取得他們支持。行會一方面不是內閣,又因為大量官員參與而失卻「政策把關」的功能。可以說,回歸至今,香港政策制訂過程變得相當混亂,特首、行政會議、政府部門、中央政策組、立法會、政黨、諮詢委員會在政策制訂的角色仍未清楚界定。

重建行會認受性

如果香港是沿著高官問責制的思路發展民主政治,特首應是普選產生,他任命的司局長應是執政聯盟的成員,行政會議便成為真正的內閣。行會亦無需再委任社會人士,因為它的認受建基於普選產生的特首。但由於中央對普選不放心,當前政改已失卻方向,曾蔭權能夠做的是在現有體制下進行修補,希望一方面能協調政策制訂,避免政出多門;另一方面是增強政府認受性,爭取社會對施政的支持。曾蔭權邀請民主派及社會精英加入,目的在重建行會的認受性以爭取市民支持。

按曾的公務員背景和對「強政」的理念,真正的「內閣」可能是由司局長組成的「政策委員會」。但因為曾蔭權在任內不能撤換董班子,「政策委員會」又不能發揮真正的內閣功能,所以曾蔭權只有將權力集於手中,加強行政長官辦公室的政治功能。

根據《基本法》,行會是協助特首決策的機構,特首在作出重要決策和提交法案時須徵詢行會意見,但假如特首不採納行會成員意見,只須將理由記錄在案。由此可見,行會並非憲法上的最高決策機構,特首可在一定範團內界定它在政策過程中的功能。曾蔭權在競選時曾漏口說假如局長提出的政策得不到行會的支持,只要特首同意仍能推行。行會在政策制訂過程中的位置不言而喻。因此,民主派加入行會並不意味能分享執政權力。做得好,行會或能發揮把關功能;做得不好,只會淪為政治花瓶。

政治意義不能抹殺

話雖如此,我仍認為民主派應積極爭取加入行政會議。從「董去曾來」、民主派訪粵、律政司人選到民主派入行會,反映中央對港政策正朝著實務與融和方向調整,民主派應正面回應以支持中央的溫和派系。

此外,香港民主化一大障礙是中央擔心民主派執政會破壞安定繁榮,加入行會可展示在批判以外,民主派亦能溝通合作。當然張炳良處於民主派邊陲,行會亦非政策制訂的核心,影響固然有限。但畢竟這是民主派首次加入行會,其政治意義不能輕率抹殺。

信報‧2005年10月29日

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