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Kin-man Chan

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南亞亂局的啟示

Posted by chankinman 於 一月 14, 2008

(本文乃與徐承恩同學所合撰)

去年12月27日,巴基斯坦卡拉奇的一聲巨響,驚醒了正在歡度假日的人們。巴國在野人民力量黨領袖貝娜齊爾在競選活動中遇上自殺式襲擊身亡。原定於一月八日舉行的大選亦因而延期舉行,令巴國回歸民主政治的路途蒙上陰影。

近日巴國的政治動盪,其中一個起因乃是反恐戰爭所引起的爭議,招致伊斯蘭極端分子的反撲。可是即使沒有這些外來因素,巴基斯坦的民主路亦不見得會平坦。

巴基斯坦民主路不平坦
自立國開始,巴基斯坦曾三度實行民主政治,可是每一次都以失敗告終。而巴國經濟發展落後、公民社會發展未成熟、民主價值仍未植根,根據比較政治學的研究,這一類型的國家要發展穩定的民主,將會異常困難。

南亞地區常見的族群衝突問題,則令情況雪上加霜。貝娜齊爾及謝里夫等反對派領袖都不是有堅定理念的民運人士,而是狹隘族群利益的代言人。在九十年代,代表信德省利益的貝娜齊爾與代表旁遮普省的謝里夫在政壇上鬥個你死我活,不擇手段,甚至引火自焚地借用軍方的力量。

即使在同一個省份,城鄉之間的衝突亦令人側目。比如在信德省內,鄉郊居民認為城市中的穆哈札人(Muhajir,於印巴分治期間投奔巴國印度穆斯林)是侵佔該省的外來者,而後者則覺得受到前者的侵害而以武力抵抗。即使沒有蓋達的追殺令,代表本土信德人的貝娜齊爾在卡拉奇鬧市現身,本身已是高風險的行為。

憲制安排上的漏洞,進一步激化巴國的社會衝突。巴國於1956年引入總統總理共治的雙元首制,為該國的政治發展種下禍根。雙元首制的設計乃是要透過總統與總 理的分工分權,促進監察與協商。但是巴國的總統與總理在權力及職務上卻高度重疊,而在軍人當政期間軍方為了延續軍方的影響力,不斷增加總統的權力。即使後 來總統從軍方欽點改為由選舉產生,巴國族群混戰的政治環境卻令多數派無法出現,最終總統與總理的職務由聯合政府中的不同陣營所佔據。

由於總統與總理的職權含混不清,不同派系非但不能達成共識,反而利用總統與總理重疊的權力進行對決。最終衝突不斷升級,而總統則會使出罷免總理的「殺手𨰝」。

在巴基斯坦的歷史中,總理的輪替從未透過選舉平穩過渡。總統罷免總理,下了台的總理與總統重修舊好後再聯手拉倒下一位總理,乃是司空見慣的事。在連串的政治爭議中,軍方往往可以乘勢以反腐敗、求穩定的名義發動政變,並得到民意的支持。

縱然巴基斯坦的社會形勢先天不足,令該國的民主發展舉步為艱,這並不意味該國注定要走獨裁管治之路。巴國的鄰國印度的經濟社會發展亦同樣落後,而國內的種族及宗教分歧亦媲美巴國,可是印度卻是一個穩定的民主國家。

印度民主 歸功制度設計
印度的民主制度能夠得以延續,某程度上要歸功於其制度上的設計。印度實行議會制,總統大體上只是虛位元首,是以巴國總統總理恃權對峙的局面難以出現。而印度 的聯邦制亦能促進不同族群之間的協商。一方面政策在地方上的實行乃是邦政府的權責,與此同時卻只有中央得到國民授權推行全國性的決策,避免雙方僭越對方的 權限。這樣,不論是中央要推行政策,或是地方的代表要發揮其政治影響力,都必須透過協商去進行。這種安排當然令行政效率降低,但卻避免激發衝突。

印度立國初期的經濟政策,可以說明這種制度怎樣避免社會衝突。

當 時總理尼赫魯為了發展印度的工業,將國家的資源重點投放其中。他以為仿效當時中國農村合作社的模式改進農村的組織結構,便足以促進農業生產。因此,他減少 對農業的投資,並計劃限制農產品的價格以滿足工業發展的需求。問題是印度的農業技術落後,農村組織改革的成果有限。若然真的實行農產品價格管制,將會令農民的收入減少,增加城鄉間的矛盾。不過,由於地方代表察覺到這些問題,大都對尼赫魯的建議頗有微言。由於農業政策的實行乃是由邦政府負責,尼赫魯必須與地方代表協商而不能強行,最終達成了一些對農民影響較微的妥協方案,避過了中國人民公社帶來的災難。

這種鼓勵中央與地方協調的制度,有效消弭 由各種社會分歧所造成的衝突。縱然印度曾經出現過嚴重的族群衝突,這些衝突卻被局限於地方層面。而中央地方分權的做法,亦有效防止獨裁的出現。譬如甘地夫 人曾在1975年獨攬大權,地方的壓力卻促使她在1977年恢復選舉,並使她在該次選舉中得到懲罰。

我們常聽到評論說印度因為實行民主,造成政府效能低下,經濟發展落後。而中國因為政府權力集中,所以可以富起來。但正如諾貝爾經濟學得獎人Amartya Sen所言,影響經濟發展的因素實在太多,不能簡單為民主對經濟的影響下個定論。假如要通過比較看清楚問題,可能印度與巴基斯坦有更多文化和社會結構的共 通點,兩國採取不同政治制度所產生的影響就更顯然。好像巴國實行的專制主義,不單沒法在經濟上帶動像印度近年的高速增長 (特別在生物及資訊科技方面),連最基本的政治穩定亦無法維持,我們又怎能迷信專制一定有利發展呢?

延伸閱讀:

作者:Rose, L.E. and D.H. Evans
文章:Parkistan’s Enduring Experiment
期刊:Journal of Democracy

作者:Varshney, A
書名:Democracy, Development and the Countryside: Urban-rural struggles in India

作者:Sen, A
文章:Democracy as a Universal value
書名:The Global Divergence of Democracies

明報.2008年1月14日

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