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Kin-man Chan

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雖無絕對權力 同樣腐化

Posted by chankinman 於 九月 22, 2008

(本文乃是與徐承恩醫生所合著)

「權力使人腐化,絕對權力使人絕對腐化。」是家傳戶曉的名言。也是這句話令許多人相信只有民主才能制衡權力,徹底消滅貪污腐化。但當港人目睹由民主選舉產生的陳水扁動員全家侵吞公款;民主化後的菲律賓繼續受貧窮和貪污困擾;而近日在泰國的反政府示威中,更有人指斥民主制度是該國貪污問題的禍根,主張國會引入大量委任議席;民主帶來廉潔社會的說法,不禁受到挑戰。

理論上說,民主應該有助控制政府或公營部門的貪污。 T.M. Smith的一篇文章提出專制政府帶來貪腐的五大原因﹕

(1)權力集中在少數人手裏造成決策供不應求,人們爭相行賄官員作出有利他們的決定;

(2)專制政府製造林林總總的條例控制社會,造成把關的官員有大量機會向人民索賄;

(3)權力未有充分下放,地方政府對反貪污變得被動;

(4)專制政府往往封鎖消息,令政府高層未能掌握地方貪腐的情況以作出及時應對;

(5)由於從上而下分配財政資源,減低地方政府財政責任感,出現貪腐浪費。相反,民主令權力分散,相互制衡,政府必須向選民問責,自由的環境亦有助公民社會與媒體對政府的監督,有助剷除貪腐。

愈是民主國家 愈是廉潔
但亨庭頓在他的《轉變中社會的政治秩序》一書中卻認為民主或專制並非問題核心,關鍵是在「政治制度化」(political institutionalization)的程度上。所謂政治政制化,是指組織(如政府部門)和程序(如土地審批程序)如何得到社會的價值認同而趨於穩定。這種制度化表現於政治組織和程序對環境變動的適應性、部門功能設置的複雜性、政治組織不受社會力量(如家庭或宗教團體)干預的自主性,以及部門之間的整合性。

諸如部門分工不清,出現灰色地帶,官員可濫用酌情權,作出有利親友的決定,便是政治制度化不足的表徵。

究竟民主是否有利建設廉潔社會?我們利用國際透明組織(Transparency International)2007年的貪腐觀感指數(Corruption Perception Index)與Freedom House 2008年的政治權利指數對179個國家進行研究,發現兩者呈現「正相關」的關係,強度是0.581(由0至1),有顯著統計學上的關係。即是說﹕愈是民主的國家,愈是廉潔。表一列出全球最廉潔的10個國家,除了新加坡外,都是民主國家。相反,全球最腐化的一些國家,如緬甸和索馬里亞等,都是獨裁政權。

但由於許多民主國家同時亦是富裕國家,究竟是民主或是經濟發展水平(從而影響教育普及和資訊發達等)對廉潔造成影響,值得疑問。我們首先以國際貨幣基金組織的人均國民生產指數(以購買力平價(PPP)的方法計算,但古巴、伊拉克、澳門、索馬里及黑山的數據則來自美國中央情報局的The World Factbook)與貪腐觀感指數進行運算,發覺經濟發展水平愈高,的確廉潔程序愈高(相關度=0.819)。然後我們再將政治權利指數加入運算,發現在控制了發展水平此因素後,民主與廉潔的相關度減弱了(只有0.488),但仍是統計學上顯著的正關係。即是說﹕在富裕國家中,愈是民主仍是較為廉潔;在貧窮國家中,情況亦相同。

雖然如此,我們發覺亞太區相對全球其他區域卻是一個異例。單看民主與廉潔的關係,雖然亦是「正相關」,但已經是比較弱(相關度=0.394)。相反,經濟水平是影響廉潔的超強因素,相關度達0.919。如果將民主與經濟水平同時考慮,民主對廉潔的影響力馬上消失(相關度下降至0.318,而且在統計學上變成不顯著)。即是說:不少亞太區民主國家所以較廉潔其實是因為其經濟水平較高,反之亦然。表二是亞太區廉潔指數排行榜頭10位,只有一半國家實行民主。新加坡、香港沒有民主卻是高水平廉潔社會(分別為9.3和8.3分)。實行民主的台灣雖名列亞太區第六,但分數已下降至5.7,其他民主國家如韓國、菲律賓及印度就更是強差人意。

廉潔社會需5項因素配合
通過上述的數據分析,我們可以更清醒地認識到,民主只是影響廉潔的其中一個因素。如果其他的因素不配合,單靠民主亦不一定能帶來廉潔的社會。Shen and Williamson 在2005一篇文章中便指出這些因素﹕

(1)國家體系的強弱﹕國家體系太弱,令高層官員無法對地方及下層的官員進行監督,從而減低後者收賄的成本;

(2)經濟的開放程度﹕如國家體系過度參與經濟活動,坐擁大量資源,會為官員帶來更多貪污的機會;

(3)社會的分化程度﹕如因為宗教、種族等問題令社會分化,便難以建立一個健康的公民社會去監督政府;

(4)法治﹕欠缺獨立公正的司法系統及清晰的法律,會令檢控貪污的工作舉步維艱;

(5)社會文化(Mungiu-Pippidi, 2006)﹕在一些現代化較遲的社會,仍然保留重人情而忽視程序的文化,公職人員秉公辦事的意識不高。

在亞洲區域,不少民主國家仍然被上述5項因素困擾。許多國家行政體系太弱,民主化帶來權力下放反而令地方政府尾大不掉。好像韓國政府與大財團的千絲萬縷關係,民主化後亦無法立刻割斷。東南亞國家種族構成複雜,連台灣亦出現族群分裂,減弱了社會對政府的監察。特別是亞洲文化傳統中缺乏法治精神和過度強調人情關係,都令民主未能充分發揮對抗貪腐的功能。相反,像新加坡和香港,由於保留了英殖民地的法治傳統和有效率的公務員體制,即使未有建立民主,亦能締造廉潔社會。

由此可見,民主要發揮其應有的功能,必須要有其他制度環境配合。Smith固然指出專制的惡,但亨庭頓卻提醒我們民主亦不是「八達通」。要長治久安,建設一個廉潔的社會,應該追求民主,但同時要建設制度化的政府、發展公民社會和嚴守法治精神。

參考文獻:
Huntington, Samuel. 1968. Political Order in Changing Society. (New Haven, Yale University Press)

Mungiu-Pippidi, A. 2006."Corruption: Diagnosis and Treatment" Journal of Democracy 17(3):86-99

Shen, C. and J.B. Williamson. 2005. “Corruption, Democracy, Economic Freedom, and State Strength: A Cross-National Analysis. " International Journal of Comparative Sociology 46(4):327-45

Smith T.M. 1989. “Corruption, Tradition and Change in Indonesia" in Heidenheimer, A.J., M. Johnson, & V.T. LeVine (eds.) Political Corruption: A Handbook Transaction Publishers, pp. 423-440

明報.2008年9月22日

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