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Kin-man Chan

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誰能促進政改協定? ——Reforma Pactada-Ruptura Pactada

Posted by chankinman 於 三月 24, 2010

這是西班牙語,是指一種政治「協定」(pact)。在西班牙從1975 年佛朗哥逝世到1978 年民主憲法的通過,建制派認為是一個由上而下推動的協商過程,故稱之為reforma pactada。但反對派卻認為協定主要是由民間力量促成,所以稱之為ruptura pactada。無論功勞誰屬,西班牙已成為當代以和平手段民主化的典範,值得我們參考。

早在80 年代, Guillermo O’Donnell, Philippe C.Schmitter 和Laurence Whitehead 對南歐和拉丁美洲專制政權的崩潰作出研究時,已留意到「協定」在委內瑞拉和西班牙的重要性。他們理解的「協定」,是由政圈中的一些持份者為重訂權力分配的規則而達至的一種清晰(但不一定是公開)的協議。協定的基礎是參與協議者的基本利益在新的遊戲規則下將得到保障。要用協定解決政治問題,是因為衝突雙方處於共生關係,不能消滅對方又無法將一方的意願加諸對方身上。這些協定往往是先在軍政府統治下開始協商自由化,再到民主化,然後發展至勞資雙方的經濟協定。

「協定」推進民主例子多於群眾推翻專政亨庭頓在90 年代初發表《第三波》一書,在35 個當代民主化的國家中,以革命或群眾力量推翻專政的只有6 宗。更多是由專制政府從上而下帶動改革(16宗)或是建制內的改革派和溫和反對派互動的結果(11 宗),用「協定」推進民主的做法就更受重視。(在此書出版後於東歐和中歐的民主化,更多是受到蘇聯崩潰和鄰近國家民主化的骨牌效應影響。天鵝絨式革命只在捷克、東德、羅馬尼亞等國發生,像捷克、波蘭等國都是經過長期的自由化或多方談判的局面下以和平方式轉化為民主的。)

西班牙的政改例子

西班牙民主化中的協定稱為Moncloa Pact,是因為推動各界協商的人物是當時新任總理蘇亞雷斯(Adolfo Suarez),Moncloa 就是他的官邸。西班牙獨裁者佛朗哥於1975 年去世,指定接班人是國王卡洛斯。卡洛斯洞察權威政治已沒前途,任命了前朝舊臣蘇亞雷斯為首相,推動政改。蘇氏發表了兩篇重要的演說,第一篇主要是說服當時以功能團體代表組成的議會(Cortes),必須面對自由化和最終民主化的現實。他說: 「我們必須承認社會已變得多元化。只要看一看那些有組織的(反對)力量就知道這不是抽象的說法。拒絕承認就是把自己孤立在荒謬的盲目狀態……如果政府自己不以法律的手段開拓民主的道路,在一切和諧的表象下,顛覆的種子只會默默發芽。」蘇氏雖然了解到必須全面改革議會,但卻不能接納反對派的意見馬上解散國會,令建制派(特別是軍方)擔心出現權力的真空。蘇氏採取的是軟硬兼施的策略,說服國會通過一項經過反覆協商的「政治改革法」來自我了斷。為此,他向全國發表他第二篇重要演說,強調改革是在現存的憲法框架下有秩序地進行,但議員們有歷史和道德責任支持議會由選舉產生,而只有民主化後的西班牙政府才有能力推動社會和經濟改革。此法案最後在國會以425 對59 票順利通過。蘇氏其後更將法案交付全民公決,結果有77%投票率和94%的支持率。

建制派未有阻撓改革的另一原因,是蘇亞雷斯成功抑壓激進的反對力量。一方面蘇亞雷斯向反對派釋出善意,解除黨禁(包括共產黨),另一方面積極利用媒體爭取輿論支持,不讓反對派主導。當時反對派的激進力量鼓吹「民主決裂」策略,與建制派一刀兩斷,卻被蘇氏的改革運動徹底摧。在「改革法」全民投票一役上,反對派呼籲民眾抵制投票,結果民眾是一面倒支持政府的改革。1977 年首次議會選舉,支持蘇亞雷斯的政黨獲勝,激進派慘敗,反對派知大勢已去,唯有與政府談判,尋求共識。從1977 年8日到1978 年10 月,議會中各黨派代表成立新憲法起草委員會,經過400 多天的爭論與協商,最終達成共識,新憲法通過,為西班牙的長治久安奠下基礎。

香港的處境令我們不得不思考政治協定,是因為這裏缺乏持續動員群眾的條件;而中央與特區、特區內的泛民與建制派亦處於一種既是共生亦是互相制約的關係。政制改革要得中央、特區政府和立法會三方通過,而超過議會三分一的泛民可以否決一個不符合普選理想的政改方案,倒過來建制派亦可否決一個損害他們既得利益(如取消功能議席)的方案。即使人大常委決定2017 可實行特首普選和其後可實行立法會普選,只要泛民與建制派不斷互相否決,最終雙普選仍可落空而不能說人大違反承諾。當然,泛民採取否決的策略可產生一定的壓力,對民主化未必沒幫助,但中國改革30 年的成就令中共對威權帶動發展的模式充滿自信, 「中國崩潰論」已沒有市場,香港市民對中央政府的信心更維持在高水平。泛民如採取較激烈的抗爭手段,一方面可能引來建制派內保守勢力的反動(如胡應湘告御狀),更致命的是疏離香港的主流群眾。公投運動提出「起義」、「解放」的口號,反對公投運動的市民便進一步上升至六成,這是民運領袖必須真誠面對的政治現實。

普選聯要與中央及特區建制派達成協定以這樣的政治現實作為起點,民主黨、一批學者與民間團體組成的「普選聯」,正是要與中央政府和特區建制派達成一種政治協定,疏解政改的困境。據筆者觀察,普選聯在制定其政制方案時,遵從三個重要的原則:1) 普及而平等;2) 在既有的框架下改革;3) 共融(inclusiveness),即令泛民和建制派都能參與新的政治制度。

第一點毋須多討論,第二點便是Giuseppe di Palma所說的backward legitimation,目的是安撫保守派,減少爭論。普選聯的方案是不涉及修改《基本法》和不違反人大常委的決定,因此不提2012 雙普選、接受2012 年功能團體與直選議席同步增加、在政府的政改方案基礎上提出增加「新功能議席」(由區議員提名,市民投票產生)、接受特首普選有提名委員會的安排(但建議參照2012 年特首選舉委員會的組成和提名辦法,確保有真正競爭),連可能引致對《基本法》45 條解釋有所爭議的「十萬名市民提名」的建議亦未有寫進方案內,都是為了避免節外生枝、造成猜疑。

為體現第三點雙贏原則,普選聯建議將立法會議席逐步增至100 席,除有助議會工作更專業化外,更可讓放棄功能議席的議員較容易透過直選返回議會。而在現時的分區比例代表制選舉以外,再加全港性比例代表制選舉,令缺乏「地方樁腳」的工商專業界人士較易參與。普選聯甚至放棄了泛民原先的共識方案,即全港比例代表制混合地區單議席單票制,都是因為「單單制」有利大黨勝出,可能引起工商界的疑慮,真可謂用心良苦。

普選聯的成員多年來說過許多有關民主的道理,亦曾以群眾力量爭取普選,如今在上面三個原則下構思普選路線圖,以最大的誠意開展對話,尋求一個能打破僵局的政治協定。這個協定不會像南美洲般只是政治精英間的契約,它必須交付立法會表決並接受民意的考驗。人們不禁會問:能夠締造協定的機會有多大?無論是南美、南歐以至南非,協定所以成功,關鍵是建制內的開明派能及時回應民眾的訴求。普選聯已走出了第一步,現在球在建制派那一邊,期待一些有遠見和勇氣的官員和功能團體議員,明白到這是他們的歷史和道德責任去成全民主改革。我相信民主派都有「功成不必我在」的心態,建制派最好來個reforma pactada!

參考書目

1. Otto Kirchheimer. “Changes in the Structure ofPolitical Compromise" Frederic S. Burin & Kurt L.Shell edited Politics, Law and Social Change (NewYork: Columbia University Press, 1969) 131-159

2. Guillermo O’Donnell and Philippe C. Schmitter.Transitions from Authoritarian Rule: TentativeConclusions about Uncertain Democracies(Balitmore: Johns Hopkins, 1986)

3. Juan J. Linz & Alfred Stephan. “The ParadigmaticCase of Reforma Pactada-Ruptura Pactada: Spain"Problems of Democratic Transition andConsolidation. (Balitmore: Johns Hopkins, 1996)87-115.

明報.2010年3月22日

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